艳阳天： 三问东莞农村土地确权
一问：1980年以来，东莞实施了两轮农村土地承包，但农民从来没有真正拿到过土地承包经营权证，这是为什么？如果哪个镇哪条村确实发放了经营权证且到达农民手中，请拿出实例予以明证。
二问：即使制发了农民个人的土地承包经营权证，但镇村擅自将这些权证扣留起来，不让其到农民手中。镇村这种行为，是否蔑视国家的法律法规、漠视农民的合法权益？对此，市相关部门是暗中默认还是熟视无睹？若镇村的这种做法违法违规并造成侵害农民权益的事实，主管部门为何没有采取纠正措施，监督镇村为农民发放经营权证？
三问：目前，中央文件提出农村土地承包经营权确权登记的两种方式：一种是确权确地，一种是确权确股不确地。中央强调：土地确权登记总体上要到户，从严掌握确权确股不确地的范围。对于确权确股不确地，应由省级政府作出具体规定，充分尊重农民的意愿。站在农民的立场，当然希望确权确地，否则，如何体现农民对土地的实际占有权利；但基层政府出于自身利益考虑以及确权确地后将大大增加日后征用农民土地的难度，必然会搬出种种冠冕堂皇的理由千方百计阻挠确权确地并强力推动确权确股不确地。若在土地确权问题上，农民与镇村无法达成一致甚至不可调和时，农业部门能否站在公道正义的立场为农民利益鼓与呼，还是在强势集团的游说盅惑下沧为其利益掮客？
答： 艳阳天您好！感谢您的提问和关注。关于您所提出的三个问题，根据我局职能，具体答复如下：
一、关于我市农村土地承包问题。
1984年，我市按要求完成一轮土地承包。1999年，我市按照中央和省的统一布置，全面贯彻落实土地二轮延包政策，2000年初全面完成土地二轮延包。二轮延包工作以保障农民的土地承包经营权益为中心，通过发放土地承包经营权证、集体经济收益权证和完善土地承包经营合同，明确农民享有30年不变的土地经营收益权，并针对不同类型采取了不同的延包方式。对于纯农比重大的地区，继续实行家庭承包经营，向农户颁发由市人民政府统一印制的土地承包经营权证。而土地已由集体统筹经营、集体经济实力较强的经济发达地区，采取土地承包权与经营权两权分离的办法，部分镇村向农户发放由镇人民政府印制的集体经济收益权证等证书。据当时的统计,1999年底，全市66.3万亩耕地中，27.66万亩为分户承包经营，38.64万亩已经流转村集体统筹经营。
二、关于农村土地承包经营权证发放问题。
1999年，我市按照中央和省的统一布置，全面贯彻落实土地二轮延包政策，2000年初全面完成土地二轮延包。由于当时中央、省并没有出台有关“土地承包经营权证”具体的管理办法，我市的“土地承包经营权证”由市统一设计印制并发放到镇村。集体经济收益权证则因各地差异较大，由各镇街自行设计印制发放。2003年3月1日，《农村土地承包法》施行后，农业部制定颁布了《农村土地承包经营权证管理办法》（农业部令第33号），并自2004年1月1日起实施。鉴于当时省农业厅并没有印制统一规范的农村土地承包经营权证，所以我市延用自制的权证，没有进行换发。目前，按照中央、省的部署，为推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，经市人民政府同意，我市于2014年12月出台了《东莞市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》（东农〔2014〕100号），按照“2014年试点，2015年全面铺开，2016年基本完成”的总体安排，建立土地承包经营权确权登记颁证制度，向农户颁发农村土地承包经营权证，实现承包面积、承包合同、经营权登记簿、经营权证书“四相符”，承包地块或面积数量、承包地块所在位置、承包合同、承包经营权证书“四到户”。贴子中反映的“镇村擅自将这些权证扣留起来，不让其到农民手中”的问题，我局将按照政策法规要求，结合目前开展的农村土地承包经营权确权登记颁证工作，指导督促镇村妥善处理历史问题，确保农村土地经营权证发放到农户手中，确保农民权益得到合法保护。
三、关于当前农村土地确权方式的问题。
《东莞市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》指出，我市已于2006年完成农村股份制改革，改革时以村民的户籍、承包责任田、享受集体分配和履行村民义务等情况作为集体经济组织股东资格确定的基本依据，以享受集体分配或在第二轮土地延包中分有责任田的本村农业户籍人员为集体经济组织股东的最基本构成成员。基于我市农村股份制改革的情况以及目前我市农民原承包的土地绝大部分已交由集体统筹经营的实际，农民二轮土地延包所拥有的土地承包经营权已转变为在集体经济中的财产权和收益权。我市农村股份制改革确立的“生不增，死不减”股权固化原则，建立的“盈利共享、风险共担、自我约束、自我发展”运作机制，实施的“同股同权、按股分红”分配政策，并无改变原有土地承包关系，而是对农民土地承包经营权的再次确认，已将农民的土地承包权益和其他权利一次性彻底地打包固化给农民，从制度上保障城市化进程中农民的权益。为此，我市农村土地承包经营权确权登记颁证工作应在不违背法律法规政策和尊重历史现实的前提下，坚持“确权、确股、确地”三者相互依托、相互统一的原则，对股份制改革落实到位及土地统筹经营程度高的村组，可按“确股确地”的方式进行确权（即在确股的基础上，明确承包地面积和坐落位置，明晰农村土地承包经营权归属关系，最终实现确权），经民主协商、民主表决，依据当前土地承包的实际和股份制改革的情况予以确权登记颁证；对具备条件确地的村组，尽可能按“直接确地”的方式进行确权。实施方案强调，各镇村在开展确权工作中，需遵循“依法依规、保持稳定，因地制宜、稳步推进，尊重群众、民主协商，上下协作、分级负责”等基本原则，正确把握和处理好确权、确股、确地三者关系，因地制宜，分类实施。实施方案强调“尊重群众，民主协商”原则，即“确权登记颁证是事关农民切身利益的大事，必须充分尊重农民的主体地位，所有工作程序、方法、内容、结果都要公开，保证农民的知情权和参与权，得到农民的认可和接受。要充分依靠群众，鼓励基层实践创新。工作中碰到的矛盾和问题，尤其是涉及重大事项、重点环节的，要通过集体经济组织成员民主议事、民主协商、民主表决的办法来解决，政府和有关部门可以引导、指导，但决不能越俎代庖。”